“十三個五”解讀中國“十三五”旅游業發展規劃

《“十三五”旅游業發展規劃》，經李克強總理簽批，國務院印發，首次上升到國家層面，成為國家重點專項規劃。如何全面系統認識本次規劃？其內容可以概括起來用“十三個五”來進行解讀。

一、全面貫徹落實“五大發展理念”進行謀篇布局

旅游業是反映五大發展理念最典型和最具優勢的產業，本次規劃全面落實旅游業創新驅動、協調推進、綠色發展、開放合作、共建共享等方面任務，以此進行規劃內容的謀篇布局，將五大發展理念全面貫徹落實到旅游業發展的各個方面和各個環節。全文分為八章，除了一頭一尾三章：第一章 把握機遇 迎接大眾旅游新時代；第二章 轉型升級 明確旅游業發展新要求；第八章 深化改革 完善旅游發展保障體系。主體內容全面落實五大發展理念：第三章 創新驅動 增強旅游業發展新動能；第四章 協調推進 提升旅游業發展質量；第五章 綠色發展 提升旅游生態文明價值；第六章 開放合作 構建旅游開放新格局；第七章 共建共享 提高人民群眾滿意度。

二、立足“十二五”“五大成就”規劃旅游業發展

我國實現了從旅游短缺型國家到旅游大國的歷史性跨越，“十三五”旅游發展規劃立足于五大成就為基礎：一是旅游業全面融入國家戰略體系，走向國民經濟建設的前沿，旅游業成為社會投資熱點和綜合性大產業。二是戰略性支柱產業基本形成，2015年，旅游業對國民經濟的綜合貢獻度達到10.8%，成為世界第一大出境旅游客源國和全球第四大入境旅游接待國。三是綜合帶動功能全面凸顯，旅游業對社會就業綜合貢獻度為10.2%。旅游業成為傳播中華傳統文化、弘揚社會主義核心價值觀的重要渠道，成為生態文明建設的重要力量，并帶動大量貧困人口脫貧,綠水青山正在成為金山銀山。四是現代治理體系初步建立。《中華人民共和國旅游法》公布實施，依法治旅、依法促旅加快推進，建立國務院旅游工作部際聯席會議制度，出臺系列文件，各地出臺了旅游條例等法規制度，形成以旅游法為核心、政策法規和地方條例為支撐的法律政策體系。五是國際地位和影響力大幅提升。出境旅游人數和旅游消費均列世界第一，積極配合國家總體外交戰略，舉辦了首屆世界旅游發展大會、中美、中俄、中印、中韓旅游年等具有影響力的旅游交流活動，旅游外交工作格局開始形成。

三、準確把握“十三五”旅游業發展“五化”趨勢

一是消費大眾化。旅游已成為人民群眾日常生活的重要組成部分，自助游、自駕游成為主要的出游方式。二是需求品質化。人民群眾休閑度假需求快速增長，對基礎設施、公共服務、生態環境的要求越來越高，對個性化、特色化旅游產品和服務的要求越來越高。三是競爭國際化。旅游市場全球化、旅游競爭國際化，競爭領域從爭奪客源市場擴大到旅游業發展的各個方面。四是發展全域化。以抓點為特征的景點旅游發展模式向區域資源整合、產業融合、共建共享的全域旅游發展模式加速轉變，旅游業與農業、林業、水利、工業、科技、文化、體育、健康醫療等產業深度融合。五是產業現代化?？茖W技術、文化創意、經營管理和高端人才對推動旅游業發展的作用日益增大。

四、制定“五個兩位數”的旅游快速發展目標

“十三五”依舊是旅游業快速發展的黃金期，規劃中制定的主要目標，可以概括為“五個兩位數”：一是城鄉居民出游人數年均增長10%左右；二是旅游總收入年均增長11%以上；三是旅游直接投資年均增長14%以上；四是旅游業對國民經濟的綜合貢獻度達到12%；五是在線旅游消費支出占旅游消費支出20%以上。通過兩位數增長，實現旅游收入翻番、旅游投資翻番，到2020年，旅游市場總規模達到67億人次，旅游投資總額2萬億元，旅游業總收入達到7萬億元。

五、遵循“五個基本原則”推進旅游業發展

一是堅持市場主導。發揮市場在資源配置中的決定性作用，遵循旅游市場內在規律，尊重企業的市場主體地位，更好發揮政府作用，營造良好的基礎環境、發展環境和公共服務環境。二是堅持改革開放，改革體制機制，釋放旅游業的發展活力，形成宏觀調控有力、微觀放寬搞活的發展局面，形成內外聯動、相互促進的發展格局。三是堅持創新驅動。以創新推動旅游業轉型升級，推動旅游業從資源驅動和低水平要素驅動向創新驅動轉變,使創新成為旅游業發展的不竭動力。四是堅持綠色發展。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，將綠色發展貫穿到旅游規劃、開發、管理、服務全過程。五是堅持以人為本。把人民群眾滿意作為旅游業發展的根本目的，通過旅游促進人的全面發展，使旅游業成為提升人民群眾品質生活的幸福產業。

六、我國旅游業發展要把握“五大機遇”

要牢牢把握五大機遇：一是全面建成小康社會有利于大眾旅游消費持續快速增長。城鄉居民收入穩步增長，消費結構加速升級，人民群眾健康水平大幅提升，帶薪休假制度逐步落實，假日制度不斷完善，基礎設施條件不斷改善、交通快速發展，旅游消費得到快速釋放。二是貫徹五大發展理念有利于旅游業成為優勢產業，將進一步激發旅游業發展動力和活力，促進旅游業成為新常態下的優勢產業。三是推進供給側結構性改革有利于促進旅游業轉型升級。促進增加有效供給，促進中高端產品開發，優化旅游供給結構，推動旅游業由低水平供需平衡向高水平供需平衡提升。四是旅游業被確立為幸福產業有利于優化旅游發展環境。促進更多的城鄉居民參與旅游，帶動企業投資旅游，旅游業發展環境將進一步優化。五是良好外部環境有利于我國旅游業發展。全球旅游業將持續穩定發展，增速將繼續高于世界經濟增速。亞太地區旅游業保持強勁增長，全球旅游重心將繼續加速東移。

七、針對“五大短板”突出供給側結構性改革

“十三五”旅游發展處于黃金發展期，也處于結構調整期和矛盾凸顯期，規劃以供給側結構性改革為主線，針對短板進行改革。一是加快產品創新 擴大旅游新供給。適應大眾化旅游發展，優化旅游產品結構，創新旅游產品體系。推動精品景區建設，全面提升以A級景區為代表的觀光旅游產品，強化實現高等級景區退出機制常態化。提升紅色旅游發展水平，加快休閑度假產品開發，大力發展海洋及濱水旅游，大力發展冰雪旅游，加快培育低空旅游。二是推進旅游體制機制改革改革。推動旅游綜合管理體制改革，增強旅游部門綜合協調和行業統籌能力，鼓勵各地成立由地方政府牽頭的旅游業發展領導協調機構。加強旅游執法隊伍和市場監管、司法仲裁等機構建設。推進旅游業改革創新先行區發展，完善旅游業統籌協調機制，實現土地、財政、資源、假日、金融、人才、技術等政策支撐措施基本成熟。改革旅游業統計制度，建立健全旅游核算體系，提高旅游業統計服務決策、引導產業發展的能力。優化景區服務管理機制，推進導游旅行社體制改革，加強法治建設，健全旅游法規體系，加強旅游執法隊伍建設。三是加強基礎設施建設 提升公共服務水平。大力推進“廁所革命”，加強旅游交通建設，實現從機場、車站、客運碼頭到主要景區交通無縫銜接，加強旅游集散體系建設，形成便捷、舒適、高效的集散中心體系。四是提升旅游要素水平 促進產業結構升級。提升餐飲業發展品質，構建新型住宿業，，優化旅行社業.鼓勵在線旅游企業進行全產業鏈運營，實施旅游商品品牌提升工程，推動娛樂業健康發展。五是加強人才隊伍建設。實施重點人才開發計劃，將旅游人才隊伍建設納入地方重點人才支持計劃，加快建立適應需求、產教深度融合、中高職有機銜接、布局結構更加合理的現代旅游職業教育體系。

八、從五個方面推動構建旅游業創新發展體系

一是理念創新 構建發展新模式。創新發展理念，轉變發展思路，加快由景點旅游發展模式向全域旅游發展模式轉變，“十三五”期間創建500個左右全域旅游示范區。二是產品創新 擴大旅游新供給。適應大眾化旅游發展，優化旅游產品結構，創新旅游產品體系。推動精品景區建設，加快休閑度假產品開發，大力發展鄉村旅游，提升紅色旅游發展水平，加快發展自駕車旅居車旅游，大力發展海洋及濱水旅游，大力發展冰雪旅游，加快培育低空旅游等。三是業態創新 拓展發展新領域。實施“旅游+”戰略，推動旅游與城鎮化、新型工業化、農業現代化和現代服務業的融合發展，拓展旅游發展新領域。四是技術創新 打造發展新引擎。推進旅游互聯網基礎設施建設，加快機場、車站、碼頭、賓館飯店、景區景點、鄉村旅游點等重點涉旅區域無線網絡建設。推動游客集中區、環境敏感區、高風險地區物聯網設施建設。建設旅游產業大數據平臺，構建全國旅游產業運行監測平臺，實施“互聯網+旅游”創新創業行動計劃，建設一批國家智慧旅游城市、智慧旅游景區、智慧旅游企業、智慧旅游鄉村。規范旅游業與互聯網金融合作，探索“互聯網+旅游”新型消費信用體系。五是主體創新 提高發展新效能。促進規?；⑵放苹?、網絡化經營，形成一批大型旅游企業集團。支持互聯網旅游企業整合上下游及平行企業資源、要素和技術，培育新型互聯網旅游龍頭企業。支持中小微旅游企業特色化、專業化發展。積極培育具有世界影響力的旅游院校和科研機構，鼓勵院校與企業共建旅游創新創業學院或企業內部辦學。支持旅游規劃、設計、咨詢、營銷等旅游相關智力型企業發展。構建產學研一體化平臺，提升旅游業創新創意水平和科學發展能力。

九、從五方面著力解決最受關注的民生

一是實施鄉村旅游扶貧工程。發展鄉村旅游帶動2.26萬個建檔立卡貧困村實現脫貧，實施鄉村旅游扶貧重點村環境整治行動。提升旅游扶貧基礎設施，規劃啟動“六小工程”。開展旅游規劃扶貧公益行動，實施旅游扶貧電商行動，開展萬企萬村幫扶行動，實施金融支持旅游扶貧行動，實施旅游扶貧帶頭人培訓行動，啟動旅游扶貧觀測點計劃。二是實施旅游創業就業計劃。建設面向旅游創新創業的服務平臺，支持各類旅游產業發展孵化器建設。開展國家旅游文創示范園區、國家旅游科技示范園區、國家旅游創業示范園區和示范企業、示范基地建設。舉辦中國旅游創新創業大賽。推動旅游共享經濟商業模式創新，開展互聯網約車、民宿旅游接待、分時度假等共享經濟試點項目，建設國家旅游就業需求服務平臺。三是規范旅游市場秩序。著力解決執法難、執法軟問題，建立重點地區旅游市場監管機制，完善旅游糾紛調解機制，健全互聯網旅游企業監管體系。建立健全旅游從業者、經營者和消費者的信用體系。增強旅游者合同意識和契約精神，引導理性消費、依法維權。四是大力推進文明旅游。建立文明旅游法規體系，落實旅游文明行為公約和行動指南。完善旅游不文明行為記錄制度，建立信息通報機制，加大懲戒力度。加強旅游志愿者隊伍建設，完善旅游志愿者管理激勵制度。五是構筑旅游安全保障網。完善旅游安全管理制度，強化有關部門安全監管責任，建立健全旅游安全預警機制，強化重點領域和環節監管，加快旅游緊急救援體系建設，健全旅游突發事件應對機制，推動建立政府救助與商業救援相結合的旅游緊急救援體系，深化旅游保險合作機制，擴大保險覆蓋范圍。

十、構建旅游發展“五類的空間新載體”

一是做強跨區域旅游城市群，重點包括京津冀旅游城市群、長三角旅游城市群、珠三角旅游城市群、成渝旅游城市群、長江中游旅游城市群等。二是培育跨區域特色旅游功能區，依托跨區域的自然山水和完整的地域文化單元，培育一批跨區域特色旅游功能區，構建特色鮮明、品牌突出的區域旅游業發展增長極。三是打造國家精品旅游帶，重點打造絲綢之路旅游帶、長江國際黃金旅游帶、黃河華夏文明旅游帶、長城生態文化旅游帶、京杭運河文化旅游帶、長征紅色記憶旅游帶、海上絲綢之路旅游帶、青藏鐵路旅游帶、藏羌彝文化旅游帶、茶馬古道生態文化旅游帶等10條國家精品旅游帶。四是重點建設國家旅游風景道，以國家等級交通線網為基礎，加強沿線生態資源環境保護和風情小鎮、特色村寨、汽車營地、綠道系統等規劃建設，完善游憩與交通服務設施，實施國家旅游風景道示范工程，形成品牌化旅游廊道。五是推進特色旅游目的地建設，依托特色旅游資源，打造一批特色旅游目的地，滿足大眾化、多樣化、特色化旅游市場需求。

十一、從五個方面著力推進提升旅游國際化發展

一是實施旅游外交戰略。開展“一帶一路”國際旅游合作，推動建立“一帶一路”沿線國家和地區旅游部長會議機制，建立絲綢之路經濟帶城市旅游合作機制，推動“一帶一路”沿線國家簽證便利化，推動航權開放、證照互認、車輛救援、旅游保險等合作，加強與沿線國家旅游投資互惠合作，推動海上絲綢之路郵輪旅游合作。推動大國旅游合作向縱深發展，深化與周邊國家旅游市場、產品、信息、服務融合發展，加強與中東歐國家旅游合作，擴大與傳統友好國家和發展中國家的旅游交流，推動與相關國家城市締結國際旅游伙伴城市。創新完善旅游合作機制。完善雙多邊旅游對話機制，推動建立更多合作平臺，倡導成立國際旅游城市推廣聯盟，引領國際旅游合作。支持旅游行業組織、旅游企業參與國際旅游交流，推進我國與周邊國家的跨境旅游合作區、邊境旅游試驗區建設，開發具有邊境特色和民族特色的旅游景區和線路。二是大力提振入境旅游。實施中國旅游國際競爭力提升計劃，統籌優化入境旅游政策，推進入境旅游簽證、通關便利化，研究制定外國人來華郵輪旅游、自駕游便利化政策。依法擴大符合條件的口岸開展外國人簽證業務范圍，提升購物退稅網絡服務水平，開發過境配套旅游產品。完善入境旅游公共服務和商業接待體系，提升入境旅游服務品質。發揮自由貿易試驗區在促進入境旅游發展方面的先行先試作用。完善旅游推廣體系，實施入境旅游品牌戰略，推出一批入境旅游品牌和線路。實施中國旅游網絡營銷工程、海外公眾旅游宣傳推廣工程，促進入境旅游持續穩定增長。三是深化與港澳臺旅游合作。創新粵港澳區域旅游合作協調機制，推進便利化建設和一體化發展，支持粵港澳大灣區旅游合作，開發一程多站旅游線路。支持香港建設多元旅游平臺。推動澳門世界旅游休閑中心建設，支持澳門會展業發展，支持澳門舉辦世界旅游經濟論壇。推動粵澳、閩澳聯合開發海上絲綢之路旅游產品，打造旅游精品線路。鞏固旅游在兩岸人員交往中的主渠道作用，發揮旅游在增進兩岸同胞情感、促進兩岸關系和平發展方面的積極作用。推動大陸居民赴臺旅游健康有序發展，提升大陸居民赴臺旅游品質、安全保障水平等。推進兩岸鄉村旅游、郵輪旅游、旅游文創等領域合作。支持平潭國際旅游島、福州新區、江蘇昆山等建設成為兩岸旅游產業合作示范區。推進海峽西岸經濟區與臺灣、廈門與金門、福州與馬祖區域旅游合作。支持環海峽旅游圈建設。依托中國（廣東）自由貿易試驗區、中國（福建）自由貿易試驗區，開展對港澳臺旅游先行先試。探索自由貿易試驗區有關涉旅政策措施相互延伸。推進郵輪游艇旅游合作發展，支持香港郵輪母港建設和粵澳游艇自由行。加強與港澳臺青少年的游學交流，定期組織港澳臺青少年赴內地（大陸）開展游學活動。加強與港澳臺旅游部門合作，完善旅游安全保障和預警機制，提升突發事件應急處理能力，共同打擊以不合理低價組織的團隊游和其他違法違規的不正當競爭行為。建立健全大陸居民赴臺游保險機制，擴大大陸居民赴臺旅游保險覆蓋面。四是有序發展出境旅游。推動出境旅游目的地國家和地區簡化簽證手續、縮短簽證申辦時間，擴大短期免簽證、口岸簽證范圍。將中文電視廣播等媒體落地、改善中文接待環境、中文報警服務、中國公民安全保障措施和游客合法權益保障等納入中國公民出境旅游目的地管理體系。完善出境旅游服務保障體系，加強境外旅游保險、旅游救援合作。推動建立與有關國家和地區旅游安全預警機制和突發事件應急處理合作機制。加強與友好國家客源互送合作。五是提升旅游業國際影響力。將旅游業“走出去”發展納入國家“走出去”戰略，制定旅游業“走出去”戰略規劃。完善支持旅游企業“走出去”政策服務平臺，支持有條件的旅游企業統籌利用國際國內兩個市場，建立面向中國公民的海外旅游接待體系。推進自由貿易協定旅游服務貿易談判，推動旅游業雙向開放。制定實施國家旅游援外計劃，對“一帶一路”沿線國家、部分發展中國家和地區提供旅游投資、品牌、技術、管理、標準等援助。積極參與國際旅游規則制定，在聯合國世界旅游組織、世界旅游業理事會和亞太旅游協會等國際旅游機構中發揮更為重要的作用。培養一批符合國際組織需求的旅游專門人才，創造條件輸送到國際旅游機構，擴大我國在國際旅游機構中的影響力。

十二、從五個方面推動旅游業綠色發展

一是倡導綠色旅游消費。發布綠色旅游消費指南，鼓勵酒店實施客房價格與水電、低值易耗品消費量掛鉤，逐步減少一次性用品的使用。引導旅游者低碳出行，鼓勵旅游者在保證安全的前提下拼車出行。提高節能環保交通工具使用比例，大力推廣公共交通、騎行或徒步等綠色生態出行方式。二是實施綠色旅游開發。推動綠色旅游產品體系建設，打造生態體驗精品線路，拓展綠色宜人的生態空間。開展綠色旅游景區建設，實施全國生態旅游發展規劃，加大生態資源富集區基礎設施和生態旅游設施建設力度，推動生態旅游協作區、生態旅游目的地、生態旅游精品線路建設，提升生態旅游示范區發展水平。推進生態旅游技術成果的轉化與應用，推進旅游產業生態化、低碳化發展。三是加強旅游環境保護。對不同類型的旅游資源開發活動進行分類指導，發揮規劃引領作用，強化環境影響評價約束作用。推進旅游業節能減排，組織實施旅游業合同能源管理示范項目。實施旅游能效提升計劃，開展旅游循環經濟示范區建設，推廣節能節水產品和技術。四是創新綠色發展機制。實施綠色認證制度，建立健全以綠色景區、綠色飯店、綠色建筑、綠色交通為核心的綠色旅游標準體系，推行綠色旅游產品、綠色旅游企業認證制度。建立旅游環境監測預警機制，實行預警提醒和限制性措施，建立景區游客流量控制與環境容量聯動機制，健全綠色發展監管制度。五是加強宣傳教育。開展綠色旅游公益宣傳，推出綠色旅游形象大使。加強綠色旅游教育和培訓工作，制定綠色消費獎勵措施，引導全行業、全社會樹立綠色旅游價值觀。

十三、規劃實施強化五個方面政策扶持

一是落實職工帶薪休假制度。將落實職工帶薪休假制度納入各地政府議事日程，制定帶薪休假制度實施細則或實施計劃，加強監督檢查。鼓勵單位引導職工靈活安排休假時間，將帶薪休假與本地傳統節日、地方特色活動相結合，安排錯峰休假。二是加大投入力度。編制旅游基礎設施和公共服務設施建設規劃。中央預算內投資加大對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區等旅游公共服務設施建設的支持力度。落實地方政府對旅游基礎設施投入的主體責任。將符合條件的旅游項目納入新農村建設、扶貧開發等專項資金支持范圍。三是完善土地供給政策。在土地利用總體規劃和城鄉規劃中統籌考慮旅游產業發展需求，年度土地供應中合理安排旅游業發展用地。優先保障納入重點旅游項目用地和旅游扶貧用地。對使用荒山、荒坡、荒灘及石漠化、邊遠海島土地建設的旅游項目，優先安排新增建設用地計劃指標。農村集體經濟組織可以依法使用建設用地自辦或以土地使用權入股、聯營等方式開辦旅游企業。城鄉居民可以利用自有住宅依法從事旅游經營，農村集體經濟組織以外的單位和個人可依法通過承包經營流轉的方式，使用農民集體所有的農用地、未利用地，從事與旅游相關的種植業、養殖業。四是創新金融支持政策。積極推進權屬明確、能夠產生可預期現金流的旅游相關資產證券化。支持旅游資源豐富、管理體制清晰、符合國家旅游發展戰略和發行上市條件的大型旅游企業上市融資。加大債券市場對旅游企業的支持力度。支持和改進旅游消費信貸，探索開發滿足旅游消費需要的金融產品。五是完善旅游財稅政策。鄉村旅游經營戶可以按規定享受小微企業增值稅優惠政策。鄉村旅游企業在用水、用電、用氣價格方面享受一般工業企業同等政策。結合出境旅游消費增長，統籌研究旅游發展基金征收方式。推廣實施境外旅客購物離境退稅政策。在切實落實進出境游客行李物品監管的前提下，研究進一步增設口岸進境免稅店，引導消費回流。

作者：石培華（中國旅游智庫秘書長、南開大學教授、博導，現代旅游業發展協同創新中心主任；參與起草十三五旅游發展規劃，十一五、十二五旅游發展規劃統稿專家）